論積極運用財政政策加強供給管理的重要性

　　近年來，我國經(jīng)濟中的短缺現(xiàn)象在大多數(shù)領域已告結(jié)束，“買方市場”悄然登場。宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化勢必對我國經(jīng)濟增長與宏觀調(diào)控的政策選擇提出新的課題。

　　一、1998年財政政策的簡要回顧

　　1998年我國國內(nèi)國際面臨的形勢都比較嚴峻。東南亞金融危機的影響迭加到我國經(jīng)濟周期的低谷階段上，外貿(mào)增長無力，又適值多年市場化改革終于引出“過剩經(jīng)濟”局面，國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性改組帶來了大量“下崗”人員和失業(yè)壓力，經(jīng)濟增長明顯放慢，并出現(xiàn)了通貨緊縮跡象。為此，我國政府果斷決策，力求實行擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟的政策。

　　對此，中央銀行陸續(xù)采取了取消貸款規(guī)模限制、加大信貸投放力度、多次下調(diào)存貸款利率、改革存款準備金制度、發(fā)展公開市場操作等一系列貨幣政策措施，但并未取得預期成效。在這一情況下，財政部報請全國人大對預算安排作出重大調(diào)整，運用積極的財政政策手段調(diào)控經(jīng)濟，實施反周期安排，啟動經(jīng)濟增長。從總體來看，這次反周期的財政政策具有以下三個明顯的特點：

　　（一）從政策目標來看，1998年所采取的財政政策體現(xiàn)了組合政策目標，即以爭取經(jīng)濟增長速度達8％為重點，同時兼顧其它目標。 1998年財政為解決國內(nèi)需求不足，拉動經(jīng)濟增長，增發(fā)了1000億專項國債用于基礎設施建設投資；為縮小地區(qū)差距，保持社會安定，中央財政調(diào)增了180億元的支出， 專門用于國有企業(yè)下崗職工基本生活費保障和離退休人員養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放以及抗洪救災等；為應對亞洲金融危機，防范和化解金融風險，發(fā)行了2700億特種國債，所籌資金全部用于補充國有獨資商業(yè)銀行的資本金，使其資本充足率達到巴塞爾協(xié)議和我國商業(yè)銀行法要求的8％的水平；為改善出口競爭力， 繼續(xù)開拓國外市場和吸引外資，進一步保持國際收支的良好狀態(tài)，我國政府分批提高了紡織品、煤炭、水泥、鋼材和部分機電產(chǎn)品的出口退稅率，并調(diào)整了進口設備稅收政策，降低了關(guān)稅稅率，對國家鼓勵發(fā)展的外商投資項目和國內(nèi)投資項目，在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。這些財政政策的實施，除了可以直接增加投資和消費、刺激國內(nèi)需求外，還能通過補充和增加建設項目資本金，為銀行擴大貸款創(chuàng)造條件。經(jīng)測算，僅1000億元專項國債資金的使用就可使銀行增加配套貸款1000億元，使總的投資數(shù)額達2000億元，如將投資的乘數(shù)效應計算在內(nèi)，預計1998、1999兩年可以相應拉動經(jīng)濟增長2.5—3個百分點。（注：樓繼偉：《中國應對危機的財政政策》，載1998年10月21日《中國財經(jīng)報》。）

　�。ǘ�）從政策調(diào)控的內(nèi)容看，1998年財政政策既注意了總量調(diào)控，用以刺激經(jīng)濟總量回升、啟動經(jīng)濟增長，同時也注意結(jié)構(gòu)調(diào)整，兼顧經(jīng)濟增長的內(nèi)在“質(zhì)量”。這次向商業(yè)銀行增發(fā)的1000億專項國債，全部用于基礎設施的建設，特別是農(nóng)田水利、鐵路交通、郵電通信、城市基礎設施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、國家儲備糧庫的建設與改造、長江黃河中上游植樹造林以及水土保持等方面的建設，而沒有安排任何一個加工工業(yè)項目，從項目的選擇上盡可能避免走重復建設那種“高增長、低效益”的老路。

　　（三）從政策調(diào)控的方式來考察，財政政策正在實現(xiàn)由被動應付向積極、主動地實施宏觀調(diào)控的轉(zhuǎn)變。1979年以來，由于推行向地方放權(quán)、向企業(yè)讓利等政策措施，國家財力削弱，兩個比重不斷下降，財政調(diào)控經(jīng)濟的職能弱化，財政政策表現(xiàn)相當被動，“低調(diào)”已久。其實，財政政策是國家在市場經(jīng)濟中實施宏觀調(diào)控的重要手段，政府可以通過采取相機抉擇的政策措施，調(diào)節(jié)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，熨平經(jīng)濟周期波動，彌補市場缺陷，引導資源有效配置，促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展。在1998年的調(diào)控過程中，財政政策明顯地改變了“低調(diào)”姿態(tài)，財政部項懷誠部長針對當年我國面臨的嚴峻形勢，先后兩次在《人民日報》發(fā)表重要文章，詳細闡明了財政啟動經(jīng)濟增長的必要性、可能性、基本思路、基本原則以及具體措施。這標志著財政政策在宏觀經(jīng)濟調(diào)控上已實現(xiàn)了由被動到主動的轉(zhuǎn)變。1998年的宏觀經(jīng)濟調(diào)控措施極大地豐富了社會主義市場經(jīng)濟條件下政府調(diào)控經(jīng)濟的實踐，為我國今后的宏觀調(diào)控積累了寶貴的經(jīng)驗：

　�。ㄒ唬┴斦�政策和貨幣政策在經(jīng)濟周期的不同階段各自具有其發(fā)揮作用的“特長方面”。在經(jīng)濟擴張或高峰階段，擴大或收縮的貨幣政策對經(jīng)濟總量的影響比較明顯，可以比較有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟的發(fā)展速度；而當宏觀經(jīng)濟處于相對收縮的階段時，擴張的財政政策能起到更直接的刺激作用，較快速地帶動經(jīng)濟增長，促使經(jīng)濟回升。西方許多經(jīng)濟學家認為，貨幣政策在啟動經(jīng)濟時有時是低效的甚至是無效的（所謂“流動性陷井”），我國這次啟動經(jīng)濟增長的實踐也在某種程度上說明了這個問題。人們過去通常認為，“貨幣調(diào)總量，財政調(diào)結(jié)構(gòu)”，其實，貨幣政策在經(jīng)濟周期的所有階段并非對總量的調(diào)節(jié)全都有效，相反，財政政策在特定情況下也能有效地調(diào)節(jié)總量。

　�。ǘ�）在買方市場情況下，財政政策需要發(fā)揮更重要的作用。買方市場是指供過于求的市場，其形成原因固然與總需求不足直接相聯(lián)，但其深層的根源仍離不開結(jié)構(gòu)問題，特別是在我國這樣的發(fā)展中大國和在經(jīng)濟起飛的階段上。因此，財政政策作為調(diào)整結(jié)構(gòu)最為重要的政策手段，需積極推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化，改善供給結(jié)構(gòu)和供給質(zhì)量，從而縮小供需缺口。

　�。ㄈ�）財政政策的起點和歸宿應永遠是整個國民經(jīng)濟。目前，國家財政仍然十分困難，振興財政任重而道遠。在這種情況下，更要求財政工作放眼全國和全球，胸懷宏觀，從整個國民經(jīng)濟運行狀況和世界經(jīng)濟動態(tài)出發(fā)，考慮政策設計與抉擇，以有限的資金重點解決一些帶有全局性的、戰(zhàn)略性的問題。1998年財政政策之所以取得如此大的成效，關(guān)鍵就在這里。

　　二、今后財政政策調(diào)節(jié)中長期供求關(guān)系的基本思路

　　買方市場的出現(xiàn)，是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，標志著中國經(jīng)濟到了一個重要的轉(zhuǎn)折點。我國經(jīng)過近20年改革開放，正在走出短缺經(jīng)濟，向?qū)崿F(xiàn)小康邁出了一大步。但是，我們同時必須十分清醒地認識到我國目前買方市場存在的三大問題：（1 ）我國買方市場是低收入水平的買方市場。從國際經(jīng)驗看，大多數(shù)國家是在進入中等收入水平后才形成買方市場的，而當前我國的買方市場是在人均GDP尚未超過1000 美元，仍屬于世界上低收入國家的情況下出現(xiàn)的。這就決定我國需要采取適當?shù)暮暧^經(jīng)濟調(diào)控措施，保證國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。（2 ）我國買方市場僅僅是一般商品供給初步走出短缺的局部買方市場。雖然有關(guān)部門納入抽樣統(tǒng)計的若干種一般商品均供求平衡與供大于求，但國計民生的“衣食住行”四大要素中后兩項的代表品——普通民用住宅和城鄉(xiāng)交通仍都處于短缺和嚴重的低水平供給狀況。因此，在目前，我們并沒有條件輕言“告別短缺”。（3 ）我國買方市場是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾十分突出的買方市場。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，以前的盲目投資、重復建設導致目前的地區(qū)結(jié)構(gòu)趨同，造成生產(chǎn)方面的某些惡性競爭和資源的嚴重浪費，直接影響了整個國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；從所有制結(jié)構(gòu)看，國有經(jīng)濟戰(zhàn)線過長，布局太散，有限的國有資本難以支撐過于龐大的國有經(jīng)濟的盤子；從區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)看，東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展差距不斷擴大，必將影響我國經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展；從技術(shù)結(jié)構(gòu)看，企業(yè)設備老化，技術(shù)水平低，缺乏國際競爭力。我國經(jīng)濟存在十分突出的結(jié)構(gòu)性矛盾，這也就要求宏觀經(jīng)濟政策始終要把調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)作為一項長期的任務。

　　買方市場往往在發(fā)達市場經(jīng)濟下成為市場供求關(guān)系的一種常態(tài)。從發(fā)展看，建設社會主義市場經(jīng)濟的中國確實可能越來越接近這種狀態(tài)。宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策當然必須兼顧總量和結(jié)構(gòu)的調(diào)節(jié)，但一般總是要在經(jīng)濟總量或經(jīng)濟結(jié)構(gòu)（換言之，調(diào)節(jié)總需求或調(diào)節(jié)總供給）兩者之間選擇其中一項作為調(diào)控重點。毫無疑問，在“魚與熊掌不可兼得”的情況下，調(diào)控重點的選擇與各階段宏觀經(jīng)濟形勢休戚相關(guān)。一般而言，當宏觀經(jīng)濟處于經(jīng)濟周期的衰退階段或低谷階段運行時，宏觀調(diào)控政策應以總量調(diào)控為主、同時兼顧結(jié)構(gòu)調(diào)整，采取各項措施恢復或啟動經(jīng)濟增長；而當宏觀經(jīng)濟開始脫開經(jīng)濟周期的谷底進入擴張階段時，宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策須作出相應的調(diào)整，政策的側(cè)重點應轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)調(diào)整為主、總量調(diào)控為輔。當經(jīng)濟運行進入經(jīng)濟周期中的峰頂階段時，又需要更多地注重調(diào)節(jié)總量。簡言之，除谷底和峰頂這樣的特殊階段特別需要需求管理去“熨平波動”外，結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)的“供給管理”其實具有比總量調(diào)節(jié)的“需求管理”更值得重視的緣由，更是中長期的治本之道。對于我國這樣市場經(jīng)濟正處在不成熟、不發(fā)達階段的國民經(jīng)濟，在“標本兼治”之中尤其要注重以供給管理推進結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟良性循環(huán)。

　　從當前的現(xiàn)實情況并結(jié)合今后中長期發(fā)展的要求來看，我國宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的重點應隨走出此次的低谷階段而有所變化，即：在適度調(diào)控經(jīng)濟總量的同時，著力調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。具體有如下幾點考慮：

　�。ㄒ唬┱雇�1999—2000年的經(jīng)濟增長，由于1998年各項刺激經(jīng)濟增長政策的效果將進一步顯現(xiàn)出來，如果周邊國家經(jīng)濟環(huán)境漸趨穩(wěn)定和好轉(zhuǎn)， 應當說， 我國經(jīng)濟增長中擴張總量上的要求便或遲或早不會再象1998年那樣迫切。從中期看，我國將由經(jīng)濟周期的谷底階段進入經(jīng)濟周期的回升階段。屆時，宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的重點轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整具有現(xiàn)實的必要性和可行性。

　�。ǘ�）我國買方市場的外在表象是大多數(shù)商品庫存上升，銷售不旺，供過于求，但其內(nèi)在的深層根源則在于經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性問題，如：重復建設、盲目投資、地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同而造成的無效供給，企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不能適時調(diào)整和缺乏開發(fā)新產(chǎn)品的能力等等。在我國這樣一個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾十分突出的國家，刺激需求只能從數(shù)目較小的增量上調(diào)節(jié)供需缺口，緩和有效需求不足的問題；而只有通過大規(guī)模的存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，才能從根本上促進我國在已初步出現(xiàn)買方市場的情況下實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)增長。

　　（三）從世界范圍看，知識經(jīng)濟、信息經(jīng)濟將成為21世紀各國綜合國力競爭的主戰(zhàn)場，科學技術(shù)的作用越來越突出，我國“科教興國”戰(zhàn)略能否得到有效實施，將在很大程度上決定我國在世界上的排名和位置。從國內(nèi)看，龐大的國有經(jīng)濟存量如何盤活，使其充分發(fā)揮效益，是不能夠回避的問題。這兩個問題，一個關(guān)于經(jīng)濟的技術(shù)結(jié)構(gòu)問題，另一是關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)問題。兩者從根本上影響我國中長期的經(jīng)濟增長，而且直接關(guān)系到中華民族能否在下一個世紀實現(xiàn)振興。因此，宏觀經(jīng)濟調(diào)控的供給管理政策必須對這些結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化積極助推。

　　總之，財政政策調(diào)節(jié)供求關(guān)系、應對買方市場的基本思路，在中長期有必要由“刺激需求、啟動經(jīng)濟增長”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦�加注重“調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、促進產(chǎn)業(yè)升級”。具體而言，財政政策要立足于中國經(jīng)濟跨世紀的長遠要求，在紛繁復雜的各種矛盾和問題中，緊緊抓住國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組和發(fā)展科技兩個帶有全局性和戰(zhàn)略性的關(guān)鍵問題，并積極開拓理財和調(diào)控的新方式，以求有效地調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進中長期供求關(guān)系的改善。

　　三、積極推進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組從龐大的國有資本存量入手調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)

　　面對國有經(jīng)濟效益連年下滑，虧損面不斷擴大以及國有企業(yè)戰(zhàn)線過長、布局太散、重復建設多等難題，財政政策作為政府宏觀調(diào)控體系中的主要手段之一，須與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域發(fā)展政策等協(xié)調(diào)配合，積極推動國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組，繼而實現(xiàn)整個國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性重組，從整體上搞活、搞好國有企業(yè)并積極推動我國多種經(jīng)濟成分的各種企業(yè)在市場競爭中實現(xiàn)產(chǎn)品更新?lián)Q代和產(chǎn)業(yè)升級。財政政策支持資產(chǎn)重組是財政短期與中長期政策的基本結(jié)合點，因為在中國這樣一個發(fā)展中大國，財政政策不僅有調(diào)節(jié)短期供求平衡的職責，更有促進中長期經(jīng)濟增長、資產(chǎn)質(zhì)量改善和社會全面進步的職責。從當前資產(chǎn)重組反映出的一些問題來看，財稅政策亟需作出積極反應，促進國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組。

　　（一）建立國有資產(chǎn)管理新體制，強化財政的國有資產(chǎn)管理職能，建立健全國有資產(chǎn)經(jīng)營預算。

　　首先，在國有資產(chǎn)的具體表現(xiàn)形態(tài)上，要樹立有形資產(chǎn)、貨幣、證券和商譽等無形資產(chǎn)是國有資產(chǎn)不同表現(xiàn)形式的觀念。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，政府通過財政撥款進行固定資產(chǎn)投資，人們便自然而然地認同了貨幣轉(zhuǎn)化為有形資產(chǎn)這一國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化方式。近來隨著國有企業(yè)股份制改革的深入，人們又開始熟悉了有形資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為證券這一國有資產(chǎn)運營的新方式。而國有企業(yè)的出賣、破產(chǎn)，則是將有形資產(chǎn)形態(tài)的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為貨幣形態(tài)。隨著實踐的不斷豐富和發(fā)展，有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、貨幣、證券之間的互換或者有形資產(chǎn)（或證券）的市場置換都會成為國有資產(chǎn)的運營方式。國有資產(chǎn)正是需要通過這種互換或置換形式，保持國有資產(chǎn)在總量上的保值和增值，同時在結(jié)構(gòu)上不斷優(yōu)化，充分發(fā)揮國有經(jīng)濟對整個國民經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。

　　其次在國有資產(chǎn)管理方面，總體上應將國有資產(chǎn)劃分為自然資源型資產(chǎn)、公益型資產(chǎn)以及經(jīng)營型資產(chǎn)三類，實行分類管理。概括而言，對自然資源型資產(chǎn)和公益型資產(chǎn)的管理，由產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu)向有關(guān)行政主管單位授權(quán)管理；而對于經(jīng)營型資產(chǎn)，則需采取產(chǎn)權(quán)管理部門向中間層次的投資公司或控股公司委托經(jīng)營的方式。這些投資公司或控股公司，對上接受產(chǎn)權(quán)管理部門委托的資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，同時承擔交納相應的產(chǎn)權(quán)收入的責任。對下通過國有資產(chǎn)不同表現(xiàn)形態(tài)（有形資產(chǎn)、貨幣、證券等）之間的互換或置換，實施國有資本運營戰(zhàn)略，保持國有資本保值增值。這些投資公司、控股公司等中間機構(gòu)應按照企業(yè)化原則運營，脫離行政隸屬關(guān)系的單線網(wǎng)絡而相互競爭，即投資公司或控股公司的設置不按行政區(qū)劃而按經(jīng)濟區(qū)域或企業(yè)群體多頭分布，防止形成壟斷局面，以強有力的法制規(guī)范公司層次上的公平競爭。在這一體系的形成過程中，與財政的分稅制等其他改革措施配合，企業(yè)原來的行政隸屬關(guān)系將被淡化，直至形成企業(yè)無行政級別，無特定“婆婆”，不分大小一律公平競爭的新局面。毫無疑問，這同時也會為企業(yè)間的兼并重組創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

　　再次，建立和完善國有資產(chǎn)經(jīng)營預算，從價值形態(tài)上全面客觀地反映國家以所有者身份取得的各項收入和用于國有資產(chǎn)再投資的各項支出，對整個國有資產(chǎn)經(jīng)營的收入和支出實行科學化、規(guī)范化、法治化的管理。

　�。ǘ�）改進和完善稅收制度，消除稅制中阻礙國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組的因素。

　　1994年稅制改革成效很大，為市場經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了良好的稅收環(huán)境，推動了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但是，目前從國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組角度加以考察，現(xiàn)行稅制仍有許多不完善之處，如：企業(yè)所得稅依然按行政隸屬關(guān)系劃分收入，使政府對不同類型和行政歸屬的企業(yè)，支持、重視程度不同，并且極不利于不同層級、不同地區(qū)、不同所有制的企業(yè)跨地區(qū)、跨隸屬關(guān)系、跨預算級次進行聯(lián)合、兼并、合并、股份制改造，影響了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。又如，目前尚未設置社會保障稅，我國社會保障制度在向“一體化”社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合方向的轉(zhuǎn)軌過程中很多問題難以解決，直接制約著國有經(jīng)濟的存量重組。

　　在市場經(jīng)濟下，稅收制度作為國家宏觀調(diào)控的一種主要手段，應通過制定合理的稅收負擔來盡可能把它對市場機制的扭曲減少到最低限度，實現(xiàn)“公平稅負，鼓勵競爭”，同時貫徹政府合理的“區(qū)別對待”的政策調(diào)節(jié)意圖。今后在國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組中，稅收制度要有利于體現(xiàn)上述特點，努力減少行業(yè)主管或地方政府與企業(yè)間依托于行政隸屬關(guān)系的經(jīng)濟利益聯(lián)系，以此淡化政府的行政干預，同時通過適當?shù)亩愂照{(diào)控促進兼并方與被兼并方之間的資產(chǎn)重組，并健全社會保障這種“安全網(wǎng)”與“減震器”。

　　1.要改變企業(yè)所得稅按照行政隸屬關(guān)系劃分的辦法。

　　從現(xiàn)實制約條件出發(fā)合理劃分中央與地方的所得稅管理權(quán)限，可考慮將企業(yè)所得稅作為中央和地方的共享稅種，采取按率計征的辦法，由中央統(tǒng)一征收，然后按規(guī)定的比例分成給地方。這樣既有利于中央所屬企業(yè)與地方企業(yè)的平等競爭，斷絕企業(yè)與各級政府的行政隸屬“臍帶”關(guān)系，有利于企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，又有利于調(diào)動中央、地方政府雙方的積極性�？傮w上擴大了的共享稅收，可待今后條件成熟時使之逐步分解、溶合于國稅和地稅之中。

　　2.開征社會保障稅，促進跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的企業(yè)人員流動和資產(chǎn)重組。

　　就我國國情而言，社會保障體系宜由國家統(tǒng)籌、企業(yè)、個人自籌三方面共同承擔。而開征社會保障稅，逐步由國家統(tǒng)籌形成基本社會保障的支柱和對全社會的覆蓋面，是國際上大多數(shù)國家的共同選擇。目前國際上已建立社會保障制度的140多個國家中，就有80 多個國家開征社會保障稅。按照建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，選擇征收社會保障稅的籌資模式是克服現(xiàn)行統(tǒng)籌辦法各種弊端的必然選擇，意義十分重大：（1）開征社會保障稅可以通過立法形式增強征收剛性， 有利于建立規(guī)范化的征繳、管理、使用三者相互監(jiān)督，各司其職的保障體制，打破條塊分割“五龍治水”的格局，提高社會保障資金的社會效益和經(jīng)濟效益。（2）有利于擴大資金覆蓋面，便于資金在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度。（3）有利于公平負擔�，F(xiàn)在社會保障統(tǒng)籌由于管理分散， 籌資比例相關(guān)甚大，有的省高達39％，有的省只有15％，相差20多個百分點。由于籌資比例不一致，帶來的負擔不均衡，不利于企業(yè)之間的公平競爭和勞動力的自由流動。（4）由國家財政以稅的形式征集社會保障資金， 便于建立規(guī)范化的預算管理，形成財政責權(quán)利相統(tǒng)一的機制。即：當社會保障支付出現(xiàn)高峰收不抵支時，由財政保障支付，在出現(xiàn)結(jié)余時，通過購買國債，確保資金有保值增值，避免投資風險，同時也有利于增強國家的宏觀調(diào)控能力。（5）稅收部門統(tǒng)一征收還有利于節(jié)約征收成本。

　　3.適時開征資本利得稅，促進和規(guī)范國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性重組。

　　在我國現(xiàn)行稅收體系中，沒有設置調(diào)節(jié)資本利得的專門稅種。而隨著國有資產(chǎn)“三改”（改革、改組、改制）的深入進行，企業(yè)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、出售、租賃等活動必將日益增多，這就要求對資本利得進行規(guī)范的稅收調(diào)節(jié)，這既是政府管理、引導和調(diào)控資產(chǎn)流動、資本轉(zhuǎn)移行為的客觀需要，也是規(guī)范企業(yè)競爭行為和競爭秩序的一個重要方面。從總體來看，資本利得稅的設計，一應著眼于市場經(jīng)濟的良性發(fā)展和資本市場的規(guī)范成長，二應促進平等納稅環(huán)境的形成，即給予不同資本的持有者以大體平等的競爭機會。

　　（三）適時合理實施“企業(yè)—銀行—財政債務轉(zhuǎn)換”，降低國有企業(yè)的資產(chǎn)負債率及銀行的不良債權(quán)，從而減少產(chǎn)業(yè)兼并重組中來自企業(yè)負擔方面的阻力。

　　針對國有企業(yè)資產(chǎn)負債率較高的現(xiàn)狀，可研究如何適時、合理地采取“企業(yè)——銀行——財政債務轉(zhuǎn)換”的思路加以解決。具體設想是：可以將一部分還貸無望、破產(chǎn)兼并亦不可行的國有企業(yè)（部分大型軍工企業(yè)是個明顯的極端性例子）欠國家商業(yè)銀行貸款的一部分（甚至全部）轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行所持有的10—20年期長期國債�！稗D(zhuǎn)換”的前提工作，一是要進行嚴格的選擇和甄別，凡是有其他途徑解決債務危機的企業(yè)（包括可清盤的企業(yè)），都予以排除；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，設計安排好“轉(zhuǎn)換”的總規(guī)模與實施步驟。“債務轉(zhuǎn)換”能否取得成功的關(guān)鍵，是要結(jié)合多方面的體制變革、機制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整以及有關(guān)政策的密切協(xié)同配合，使這次“債務大赦”真正成為國有企業(yè)大鍋飯“最后的晚餐”。

　　將國有企業(yè)的債務負擔轉(zhuǎn)換為國有商業(yè)銀行持有的長期國債，一方面是在解除這些國有企業(yè)債務負擔的同時，啟動他們按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求實行機制轉(zhuǎn)換和資產(chǎn)重組；從另一角度看，商業(yè)銀行大大增加了國債持有量，既提高了資產(chǎn)質(zhì)量，也為中央銀行大規(guī)模地開展公開市場操作奠定了基礎，有利于健全財政貨幣兩大政策的協(xié)調(diào)配合體系。

　　從財政角度考察，乍一看似乎大大增加了負擔，實則不然。根據(jù)粗線條測算，假定目前國有企業(yè)中國有商業(yè)銀行不良貸款的總規(guī)模為6000億元，在經(jīng)過“選擇與甄別”之后可實行“貸款轉(zhuǎn)國債”辦法的占其中1／3，則“轉(zhuǎn)換”增加的國債規(guī)模為2000億元，與1998年底已有國債余額加總，則我國國債總余額約為1998年GDP的15 ％左右（這在國際比較中，仍是很低的數(shù)據(jù)）。由于這些債務均發(fā)生在以前年度，“貸款轉(zhuǎn)為國債”僅僅是個帳務處理，故不直接影響當年的預算安排和債務依存度。對于以后財政年度的影響，只要采取適當?shù)姆椒�，影響并不大。可以作如下匡算：假設這2000億元國債在10年后一次還本付息，按單利5 ％計算，則總計需3000億元。若以1998年為起點，今后10年間GDP 年均增長10％，財政收入屆時占當年GDP比重為15％，則2008 年國家財政收入總盤子約為32000億元，3000億元的還本付息額相當于年度財政收入的9.4％，這可視為財政可承受的還本付息壓力的最上限；若再把這一筆還本付息均勻處理在其后5年的區(qū)間， 考慮到其間財政收入規(guī)模還要增長，則只相當于財政年收入的2％以下。若均勻處理在其后10年的區(qū)間， 則肯定不到財政年收入的1％。因此，只要把這筆國債平均期限設計為 15年左右，還本付息壓力方面便不會成為大的問題。（注：參見賈康、王曉光、馬曉玲：《國有企業(yè)戰(zhàn)略性改組中的債務重組問題》，載《管理世界》1998年第4期。）

　　四、促進科技發(fā)展推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級

　　科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力。面對知識經(jīng)濟的挑戰(zhàn)，發(fā)展科學技術(shù)、促進產(chǎn)業(yè)升級成為我國在總體發(fā)展戰(zhàn)略上時不我待的必然選擇。黨的十五大報告指出：“要充分估量科學技術(shù)特別是高科技發(fā)展對綜合國力、社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和人民生活的巨大影響，把加速科技進步放在經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)鍵地位。”財政政策作為國家宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)的重要手段，在加速我國科學技術(shù)進步方面負有義不容辭的責任。

　　（一）樹立“財興科技、科技興財”的觀念，鼓勵和引導全社會增加科技投入。

　　首先要加大科技投入力度，確保財政科技投入的增長速度高于財政收入的增長速度。這一點已由法律作出明確規(guī)定，問題的關(guān)鍵在于政策扶持重點的選擇。從我國具體國情看，一要扶持農(nóng)業(yè)領域的科技進步，這是我國在21世紀生存與發(fā)展的前提；二要積極鼓勵企業(yè)運用高科技成果改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，盡快提高支柱產(chǎn)業(yè)和主要制造業(yè)的國際競爭力；三要加強第三產(chǎn)業(yè)的科技進步，因為第三產(chǎn)業(yè)將是我國未來吸納就業(yè)人口的主要領域，而且其快速增長會成為國民經(jīng)濟持續(xù)增長的主導力量。

　　其次，要改革財政撥款方式和資金管理方式，科研經(jīng)費要由養(yǎng)人轉(zhuǎn)變?yōu)檗k事。改革科技三項費用的使用辦法，實行招標、投標及專家評審制，切實加強財政科技投入的資金管理，提高資金的使用效益。

　　再次，要積極扶持科技風險投資，促進科技成果的轉(zhuǎn)化。所謂科技風險投資，本是指把資金投向蘊含較大風險的高科技開發(fā)領域，以期成功后取得高資本收益的一種商業(yè)投資行為。西方發(fā)達國家科技風險投資在促進科技成果轉(zhuǎn)化為商品的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。這本是一種市場行為，無須政府插手。但在我國市場機制尚不完善、又面臨緊迫的“趕超壓力”的情況下，政府仍需注入啟動資金和實行政策優(yōu)惠，引導全社會增加科技風險投入。

　　（二）完善現(xiàn)行稅收制度，促進科技進步。

　　現(xiàn)行增值稅的特點之一，是增值多的多征，增值少的少征，不增值的不征（以低稅率產(chǎn)品為原料者除外）。這種中性、簡便的稅制雖有種種優(yōu)點，但對于知識技術(shù)密集型的企業(yè)卻有不利之處，因為高新技術(shù)產(chǎn)品往往也是高附加值的產(chǎn)品，消耗的原材料少，增值比重大，而按我國目前這種“生產(chǎn)型”增值稅的要求，其可供抵扣的進項稅額很少，不屬于抵扣范圍的技術(shù)轉(zhuǎn)讓等間接費用比重大，稅收負擔自然十分沉重。這與我國產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標相悖，在一定程度上抑制科學技術(shù)的發(fā)展。

　　從中長期看，為解決以上矛盾，推進科技進步，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，同時也為了推動國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性兼并重組，盤活存量資產(chǎn)，現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅必須要最終實現(xiàn)向消費型增值稅的轉(zhuǎn)變。目前遇到最大的困難是固定資產(chǎn)所含稅金的扣除問題。我國經(jīng)過幾十年的建設與積累，固定資產(chǎn)的數(shù)額極大。增值稅由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)化為消費型，可考慮將固定資產(chǎn)劃分為存量和增量兩部分。存量部分十分龐大，所含增值稅可能要上萬億，就是分期抵扣，財政也難以承受。因此，存量部分可以不納入轉(zhuǎn)型范圍內(nèi)。對于增量部分，1997年全社會固定資產(chǎn)投資額為25300 億元，其中涉及基建、技改投資約為7069億元。按17％的稅率計算，所含稅額為1200億元。這一數(shù)目相對于每年的財政收入亦不是小數(shù)。因此，尚需對具體的過渡方案和操作安排抓緊研究，在充分考慮財政壓力的情況下，設計盡可能全面周密的方案，積極穩(wěn)妥地推進增值稅的轉(zhuǎn)型進程。

　　在增值稅未改為“消費型”增值稅之前，稅收政策可在以下領域作出適當調(diào)整，促進科技進步：

　　1.對于購入科技成果或接受科技成果作為投資的企業(yè)，允許其按發(fā)票金額或法定評估機構(gòu)所確認的價值的一定比例（如10％）計入當期增值稅進項稅額。

　　這一措施在保證增值稅鏈條完整性的基礎上，既有利于我國為數(shù)眾多的老企業(yè)實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高技術(shù)化，促進國有企業(yè)固定資產(chǎn)大規(guī)模更新改造，同時也將在一定程度上推動我國產(chǎn)權(quán)市場和技術(shù)市場的發(fā)展與完善。

　　2.對科研單位、高新技術(shù)企業(yè)的“四技收入”免征營業(yè)稅。

　　1994年稅制改革后財政部、國家稅務總局曾聯(lián)合發(fā)出通知，規(guī)定對科研單位取得的技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入免征營業(yè)稅，并明確指出，這里所說的技術(shù)轉(zhuǎn)讓，是指有償轉(zhuǎn)讓專利和專利技術(shù)的所有權(quán)或使用權(quán)的行為，從而將與技術(shù)轉(zhuǎn)讓有關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務、技術(shù)培訓等收入排除在免稅范圍之外。這使得科研單位流轉(zhuǎn)稅負擔上升，因為此前與技術(shù)轉(zhuǎn)讓有關(guān)的技術(shù)咨詢、技術(shù)服務、技術(shù)培訓等收入與技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入一樣享受免征營業(yè)稅的待遇。為促進科技發(fā)展，建議對科研單位的“四技收入”一律免征營業(yè)稅。同時，考慮稅收的公平原則，對高新技術(shù)企業(yè)的“四技收入”也應一視同仁，給予同樣的免征營業(yè)稅的待遇。

　　3.對企業(yè)自行研究開發(fā)科技成果或購入成果進行二次開發(fā)而發(fā)生的費用，允許其按新增加部分的50％從應納稅額中扣除（最高限額為30萬元）。

　　根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，企業(yè)終將成為市場經(jīng)濟條件下的科技投入主體，但需要國家對此給予引導和鼓勵。如果我們在對企業(yè)購入科技成果的行為給予稅收優(yōu)惠的同時，對企業(yè)研究開發(fā)行為卻不給予同樣優(yōu)惠，則將打擊企業(yè)增加科技投入的積極性，阻礙企業(yè)向科技投入主體的角色轉(zhuǎn)換。為此建議，對企業(yè)自行研究開發(fā)科技成果或購入成果進行二次開發(fā)而發(fā)生的費用，允許其按新增加部分的50％從應納稅額中扣除（最高限額為30萬元）。這一條可以鼓勵企業(yè)自身的科技研究開發(fā)。

　　4.對特許權(quán)使用費所得予以一定優(yōu)惠。

　　科技工作者是我國科技事業(yè)發(fā)展的中堅力量。如何保證科技工作者通過科學研究和發(fā)明創(chuàng)造得到更多的實惠，是我們制訂稅收政策應考慮的重要內(nèi)容之一。特許權(quán)使用費所得從性質(zhì)上講類似于稿酬所得，同屬智力成果帶來的收益。為鼓勵科技進步，矯正科技工作者實際收益偏少問題，對非職務發(fā)明者的特許權(quán)使用費所得以及非職務發(fā)明者取自單位特許權(quán)使用費所得的資金，建議在計征個人所得稅時，允許按應納稅所得額減征30％。

　　五、積極運用財政貼息杠桿加強供給管理和結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　在運用財政政策實施中長期經(jīng)濟發(fā)展所要求的供給管理時，亟需以積極開拓的精神探索和解決好調(diào)節(jié)方式轉(zhuǎn)換問題。某些調(diào)整結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)方式在新時期的功效已顯著減退，但這并不意味著財政政策將日趨無所作為。我們可以并應當適應市場經(jīng)濟中政府“間接調(diào)控為主”的客觀要求，發(fā)展新的調(diào)節(jié)方式與手段。這里以貼息方式為例作重點討論。

　�。ㄒ唬┳咭揽吭黾迂斦�基本建設直接投資的老路，既不現(xiàn)實，也難有效。

　　對基建項目直接投資，過去曾是財政支持國家重點建設、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和對社會投資實施調(diào)控的主要手段。但在經(jīng)過近20年改革開放、投資體系發(fā)生重大變化后的今天，財政用于基建項目的支出已降至每年五六百億元的水平，占全部支出的比重很低，占全社會固定資產(chǎn)投資的比重則更加微小。如果以增加財政對基建項目投資支出的方式作為優(yōu)化結(jié)構(gòu)的主要手段，從今后看既不現(xiàn)實，也難有效。

　　目前國家財力嚴重不足。1997年，國家財政預算支出中用于基本建設的到位資金僅為591.6億元，占財政總支出9197.1億元的6％。1998年財政擴大舉債規(guī)模增加基礎設施投資是特定年份的短期調(diào)節(jié)措施，無法年年采用。在中央財政債務依存度已極高的情況下，余地已很有限。面對中長期優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面大規(guī)模的投資資金需要，財政若想通過增加直接投資來滿足，顯然捉襟見肘，力不從心。

　�。ǘ�）應積極探索運用財政貼息方式支持政策性融資，拉動社會投資加快結(jié)構(gòu)調(diào)整。

　　從以上的分析中可以看出，財政通過增加預算支出中基建項目的直接投資規(guī)模，已難以有效服務于宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標。因此，應當轉(zhuǎn)變思路，更新方式。我們認為，當前切實有效的措施之一是積極探索運用財政貼息方式支持政策性融資，變直接投入為間接拉動與協(xié)調(diào)引導，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用來影響其他投資主體的行為，以期達到“四兩撥千斤”的引致投資效果。

　　財政貼息，即財政只代為支付部分（特殊情況下也可是全部）貸款利息，而由項目本身負責本金和其余利息的償還。我們不妨舉一個例子：如果金融機構(gòu)年貸款利率水平為10％，某一建設項目需要資金100 億元，卻只能承擔5％的年利率， 雖然此項目為總體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和為長遠發(fā)展形成后勁所需，但按照市場機制運作的原理，它無法從商業(yè)性貸款渠道得到所需資金。這時，若由財政承擔另外5％的年利息， 對于貸款方來說，便可以得到10％的一般利率，從而愿意向項目提供資金。這樣財政不僅有效地支持了該項目的建設，而且用5 ％的貼息資金引導了相當于100％的社會資金的使用方向，杠桿效應高達20倍。 在同一例子中，即使財政作全額貼息，也是以10億元預算內(nèi)資金拉動引致了100 億元的社會資金流入重點建設項目。這樣事半功倍的措施，財政何樂而不為呢？據(jù)報道，浙江省近年運用貼息方式的實踐中，6 億元財政貼息資金引致了約200億元的社會資金投入，其杠桿效應在30倍以上。

　　假設將1997年國家財政在基本建設方面的到位資金590 余億元全部以貼息方式投出，按20倍的乘數(shù)作用，可以引導近12000 億的社會資金投向，即使打一個對折，也達6000億元，效果將何等顯著！（注：參見賈康、王桂娟：《積極發(fā)揮財政作用，擴大內(nèi)需促進經(jīng)濟增長》，載《經(jīng)濟縱橫》1998年第8期。）

　　從性質(zhì)上說，財政貼息屬于財政信用范疇，貼息資金來自預算內(nèi)資金。它通過政策性優(yōu)惠彌補項目直接經(jīng)濟效益方面的缺陷，體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策，是政策性融資的有效工具，其合理使用可以動員社會資金，引導社會資金流向，從而影響社會總投資的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和效益。目前，我國每年用于財政貼息的資金規(guī)模很小，財政貼息方式尚未充分發(fā)揮作用，應當予以加強，使之成為中長期加強供給管理的有效工具。

　�。ㄈ�）財政貼息方式運用中應注意的幾個問題。

　　1.加強選項、可行性論證和科學決策，堅持政策性與效益性的統(tǒng)一。

　　一定時期內(nèi)可用于政策性投融資的資金是有限的，財政貼息也不可能適用于社會投資的所有項目。因此，切不可因貪大求功的心理而盲目亂上項目，造成寶貴資金的浪費損失。

　　在項目選擇和評審上，應堅持集體審議、專家咨詢論證，實行科學決策的原則，切實作好可行性分析，避免“長官拍腦袋”的決策方式，保證項目的政策性，并力求實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的最大化，使“好鋼”真正“用在刀刃上”。財政貼息項目是以保本為前提的，那些根本無還貸能力的項目建設，仍要由財政直接撥款投資。

　　財政貼息率的確定較為復雜，必須把嚴謹?shù)膽B(tài)度和科學的方法相結(jié)合。目前，可考慮將貼息率分為若干檔次，按項目盈利能力和回收期限的不同加以區(qū)別對待。

　　此外，應加強對項目貸后的管理，確保本息回收和資產(chǎn)保全，完善日常監(jiān)督，使貼息目的真正實現(xiàn)。

　　2.加強審計力度，嚴格抑制尋租現(xiàn)象。

　　整個經(jīng)濟之內(nèi)存在政策金融與商業(yè)金融“雙軌運行”的情況下，貼息支持下的政策性融資具有誘人的優(yōu)惠條件，執(zhí)行機構(gòu)的工作人員手中把握著相當?shù)臋?quán)力。如何抑制尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生、防止“權(quán)錢交易”，確保政策資金的合理使用呢？有效的手段之一是建立嚴密的內(nèi)外部監(jiān)督機制，形成強有力的審計和責任制等約束手段。具體講，可以考慮建立多重審計體系：一是內(nèi)部審計，形成一套規(guī)范化、科學化的指標考核體系，對資金使用和貼息率作出明確嚴格的規(guī)定，構(gòu)建項目審批、登記備案、事中事后核算監(jiān)督的全方位監(jiān)控機制；二是外部審計，包括財政監(jiān)督機構(gòu)對貼息業(yè)務機構(gòu)的審計和審計部門對財政的審計，條件成熟時，可委托社會中介機構(gòu)參與監(jiān)督審查。與此配套，應有對于違規(guī)、尋租行為嚴厲的懲戒制度和各個工作環(huán)節(jié)上嚴格的責任制。只有真正落實層層審計、嚴格監(jiān)控和責任制，才能確保貼息活動的制度化、規(guī)范化，把尋租現(xiàn)象抑制在最小限度。

　　3.加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)。

　�。�1）與發(fā)展計劃委員會的關(guān)系。

　　財政貼息所拉動的資金應納入全社會資金流向流量中統(tǒng)籌考慮，其投向應體現(xiàn)國家宏觀政策目標，對其規(guī)模也應審時度勢、瞻前顧后、適度把握。因此財政部門的貼息運作應與國家發(fā)展計劃委員會保持密切溝通與協(xié)作。在制定規(guī)劃、選擇工程項目和設計具體執(zhí)行方案等方面盡可能達到完善、合理。

　�。�2）與中央銀行的關(guān)系。

　　中央銀行肩負著控制貨幣供應總量、穩(wěn)定幣值的重任。央行對利率和貨幣供應量的調(diào)控影響著財政貼息率和財政貼息杠桿作用的大小，而貼息拉動的政策融資與商業(yè)融資又形成社會融資的合力。因此，我們不能不認真考慮二者間的相互作用影響。目前商業(yè)銀行在貸款項目上十分謹慎，這一方面與經(jīng)濟景氣狀況有關(guān)，另一方面是銀行加強資產(chǎn)負債管理的正常結(jié)果，體現(xiàn)著銀行企業(yè)化改革的深化。通過財政貼息方式向基礎設施提供融資可以與銀行深化改革并行不悖，商業(yè)融資機構(gòu)可以從自身利益出發(fā)，跟隨政府的投資導向和經(jīng)濟手段，向基礎設施項目進行配套投資。財政與中央銀行要通過彼此的密切配合，共同構(gòu)建好財政政策性融資對社會資金的引導機制。

　　（3）與已組建的政策性銀行的關(guān)系。

　　政策性銀行是執(zhí)行政策性投融資的機構(gòu)，也是與財政貼息關(guān)系最為緊密的機構(gòu)之一。但目前我國三家政策性銀行與財政的關(guān)系尚未理順，處于財政體外而協(xié)調(diào)困難。因此，一方面財政應繼續(xù)積極地用財政貼息政策對政策性銀行予以支持，最大限度發(fā)揮政策性銀行辦理政策性業(yè)務的作用；另一方面，也應與有關(guān)部門配合，盡快理順政策性銀行運作機制。

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